关于政府与社会资本合作建设美丽乡村的建议
更新时间:2017/11/28 13:55:54

关于政府与社会资本合作建设美丽乡村的建议

民盟张家港市委员会

 

现阶段以民居改造并辅以村域宜居环境改善为主要目标的美丽乡村建设,地方财力(财政)尚能承担,按常阴沙现代农业园区户均投入3.5万元计,全市各村(截至2015年底的241136户户籍户)共需投入84.4亿元,若分两个三年实施,年均投入14.1亿元,市、镇两级公共财政及相关村级可用财力“包办”似不成问题。但从更高水平的建设目标看,美丽乡村建设将联结现代农业和新型城镇的人居环境、产业融合发展和重大项目建设等更多领域,涵盖农村生活、生产、生态全域,更多基础设施建设和公用服务供给项目投融资将由过去的政府“包办”转向政府与社会资本合作:

一看生态环境保护,整个苏州“十三五”规划的大气、水体、土壤污染防治“三大战役”355项环保工程投资就达900亿元,各市、区平均近百亿元;县市层面投入按有关参数测算,我市仅水污染治理中的各类排(污)水管网铺设和改造工程概算就将达到150多亿元和300多亿元。二看产业融合发展,农村一、二、三产融合发展,尤其是宜业、宜游产业群的打造,都具有投资大、周期长的特点,开发与运营中的连续性投入往往都是巨量,单靠村级可用财力及市、镇两级财政支持远远不够。三看重大项目建设,以与美丽乡村相关的海绵城市建设为例,镇江一个PPPPublic-Private-Partnership省级示范项目,仅对较小范围道路、老小区、公园建设及污水处理的LID整治与改造投入就达13.85亿元,目前试点项目已达273个,总投资88.76亿元。我市如从小范围试点到大面积推广,总投资将动辄上百亿元。宜居、宜业、宜游的美丽乡村离不开智慧城市建设,我国“十二五”规划期内投资就达1.6万亿元,311个城市平均投入52亿元,江苏东台和淮阴两市该类PPP省级示范项目“牛刀小试”投资就达9.911亿元,我市如在更大范围建设也将动辄上百亿元之巨。

由上述可见,更高水平的美丽乡村建设已呈巨额投资需求,更面临巨额资金缺口尤其是财政支出压力,必须加快把政府投资美丽乡村项目向社会资本开放,其中,凡事关基础设施建设和公用服务供给,都要优先考虑采用PPP模式吸引社会资本参与投资、建设、运营;对已建成和正在建的基础设施项目,也要采用PPP模式或存量转换为PPP模式,包括BOT(建设—运营—移交)、TOT(移交—运营—移交)、ROT(改建—运营—移交)以及BOOT(建设—拥有—经营—移交)、BT(政府按揭式工程采购)和RC(区域特许经营的连片开发),还包括私有化类的BOO(建设—拥有—运营)、BBO(购买—建设—运营)等多种PPP运作形式引入社会资本。这里建议采取四个方面推进举措:

1.一体化组合推进。在污水、垃圾处理等公共服务领域,多数项目都有现金流,市场化程度较高,PPP模式应用广泛。我市对具有明确的收费基础、经营收费可覆盖投资成本的供水、污水处理及生活垃圾处理项目也较早以水费、污水和垃圾处理费等项目经营收入作为回报,采用特许经营投融资模式(以BOO形式为主)取得成效。但目前尚未与美丽乡村建设中各单个处理和整治项目结合起来,特别是多村生活污水管网项目等非收益和低收益项目,尚未采取象财政部试点的第一个签约项目“池州厂网一体”项目办法,实现排水管理行政权力归集和运营主体合一。类似的项目打捆方式如能大范围采用,将带动更多没有收益或收益率很低的美丽乡村建设项目一体化伴随应用PPP模式。

2.城镇化联结推进。借鉴著名的“固安工业园区新型化城镇化项目”案例和我市“凤凰鸷山区域新型城镇化建设项目”办法,通过城镇化PPP项目的区域整体规划和综合开发,带动更多相关周边乡村建设组合PPP项目落地实施。这样做,既能防止多种纯公益项目不被社会资本问津,又能克服盈利项目被社会资本过度追逐的弊端。目前最具效率的联结应该是与特色小镇建设及其运营、管理达成高度融合。这里从农村现有户籍户占各区(镇)总户籍户的比例看,我市八区(镇)各行政村截止2015年底户籍户占区(镇)总户籍户的比例仍达72.38%,其中除经开区(杨舍镇)仅占47.91%之外,有金港、大新、塘桥、锦丰四个区(镇)达到76%-80%,分别为76.5%78.45%79.78%79.87%,还有南丰、凤凰、乐余三镇超过90%,分别为91.07%91.86%98.44%,从中看出,特色小镇虽然“非镇非区”,但与周边乡村存在无法分割的天然联结关系。在这种天然而又广泛联结的区域内,特色小镇和美丽乡村建设同时涉及的土地整理、公共基础设施建设与维护、产业融合发展与服务,以及规划设计、综合运营管理等都有可能由政府通过规划确定需求,采取招标方式遴选合作伙伴,并通过合同管理、绩效考核以及按效付费,实现乡村全产业链和项目全生命周期的PPP投融资合作。

3.产业化融合推进。高水平的美丽乡村建设需要强化产业支撑,即,一、二、三产业统筹融合推进,特别是利用特色资源发展休闲农业和乡村旅游,让更多的休闲农庄和农业园区变成景点景区。关键是要在“农旅融合”过程中,从农家乐、乡村休闲、乡村度假等乡村旅游层次以及农场、农庄(庄园)、农舍(民宿)等乡村旅游形态中遴选出适合政府与社会资本合作的产业开发和基础设施项目,包括配套的能源、水利、交通运输、环境保护等具有稳定收费基础和经营条件的项目,引入社会资本,直至与全域旅游发展中的资源、产业、环保、服务项目融合,引入更多社会资本。

4.专业化服务推进。针对PPP专业咨询服务人才及团队紧缺,有必要像引进“千人计划”高端人才那样,由相关镇、村引进具有多年PPP(含上述BOTTOT等模式)项目咨询成功经验,基础设施和公共服务领域具有较强PPP项目咨询能力,以及法律、技术、金融、财务、环保等专家或顾问团队,加快潜在项目发掘和支持项目落地。

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